Azərbaycanda dövlət maliyyə sistemində şəffaflığın durumu: mövcud vəziyyət, problemlər və həll yolları
Mündəricat
1. Giriş
2. Azərbaycanda dövlət idarəetmə sistemində şəffaflıq və hesabatlılığın hüquqi çərçivələri
3. İctimai maliyyə sistemində şəffaflıqla bağlı əsas problemlər
4. Məmurların davranışının idarəetmə şəffaflığına təsirləri
5. Analizin əsas nəticələri
1. Giriş
Dövlət idarəetmə sistemində, ilk növbədə ictimai maliyyə seqmentində şəffaflıq hökumət institutlarına etimadın yaranmasının və iqtisadi sabitliyin təmin edilməsinin ən mühüm şərtidir. Şəffaflıq üçün əsas alət, heç şübhəsiz, effektiv hesabatlılıq mexanizmlərinin qurulmasıdır.
Dövlət idarəçiliyində şəffaflıq səlahiyyətli qurumların bütün qərarları və fəaliyyətilə bağlı məlumatların əlçatan və asan anlaşıla bilən olmasını ehtiva edir. Məsələn, maliyyə şəffaflığı sayəsində ictimaiyyət dövlət resurslarından necə və hansı məqsədlər üçün istifadə olunmasına dair zəruri informasiyaları əldə edə, resursların şəxsi maraq və məqsədlər üçün istifadəsinə qarşı səfərbər ola bilir. Şəffaflıq cəmiyyətin hökumət üzərində nəzarətini artırmağa imkan yaratdığı üçün şəffaf sistemdə hökumətin öz davranışları üçün məhdudlaşdırıcı qaydalar müəyyən etməsini də reallaşdırmaq çətin olmur. Şəffaflıq hökumətin məsuliyyətini artırır, bütün maraqlı tərəflər üçün iqtisadiyyatın ön görünə bilərliyini gücləndirir, dövlət xərclərinin səmərəliliyin artırmaq üçün ictimai təzyiq imkanı yaradır.
Dünya təcrübəsindən, eləcə də müxtəlif beynəlxalq təşkilatların yanaşmalarından çıxış etdikdə ictimai maliyyənin fərqli çərçivələrini yaxud səviyyələrini görmək mümkündür. Məsələn, fiskal siyasətin və bu istiqamətdə proqnozların açıqlığı bir səviyyə, mərkəzi hökumətin öhdəlikləri barədə məlumatlara əlçatanlıq tamam başqa bir səviyyədir. Öz növbəsində, təyinatlı məmurlar və seçkili vəzifəli şəxslər, rəsmi şəxslərlə media və vətəndaş cəmiyyəti arasında əlaqə, məlumat axınlarının sərbəstliyi da şəffəflığın mühüm bir səviyyəsi hesab edilir.
Məhz dövlət idarəetməsində şəffaflığın əlahiddə əhəmiyyətini nəzərə alaraq çoxsaylı nüfuzlu beynəlxalq təşkilatlar şəffalıqla bağlı mühüm standart və mexanizmlər işləyiblər. Məsələn, İqtisadi Əməkdaşlıq və İnkişaf Təşkilatının (İƏİT) yanaşmasına[1] görə, büdcə şəffaflığı hesabatlılıq, ədalətlilik, inklüzivlik və hökumətə icitmai etimad üçün ən mühüm zəmindir. Təşkilat ekspertləri büdcə və fiskal şəffaflıq anlayışına yanaşmaları belə xülasə ediblər: büdcə şəffaflığı dövlət vəsaitlərinin necə yığılmasının və istifadəsinin əhali qarşısında tam açıqlığını ehtiva edir.
OECD-nin yanaşmasına[2] görə, illik büdcə hesabatları maliyyə ili bitəndən 6 ay ərzində yayılmalı, açıqlanan hesabatında xərclər inzibati (nazirlik və agentliklər üzrə), iqtisadi və funksional təsnifat üzrə təqdim edilməli, il ərzində büdcəyə edilən istənilən dəyişiklik hesabatda ayrıca məlumat şəklində əksini tapmalı, illik hesabat parlamentə layihə formasında təqdim olunan formata uyğun olmalı, büdcənin hədəf göstəricilərilə əldə olunan faktiki nəticələrin müqayisəsi əks etdirilməlidir. Beynəlxalq Valyuta Fondunun 2019-cu ildə qəbul etdiyi Fiskal Şəffaflıq Məcəlləsi[3]nə (The Fiscal Transparency Code) görə, şəffalıq tələbləri hesabatlılıq, fiskal proqnozlaşdırma və büdcənin tərtibi, fiskal risklərin analizi və idarə edilməsi, resurs gəlirlərinin idarə edilməsi kimi müxtəlif alətlər vasitəsilə təmin edilməlidir. Məcəlləyə görə, büdcə hesabatları hökumətin fəaliyyət nəticələri və maliyyə vəziyyəti ilə bağlı əhatəli, aktual, vaxtında açıqlanan, və etibarlı icmalını təqdim etməlidir və sənəd hökumətin maliyyə hesabatlarına qarşı müxtəlif tələb müəyyən edir. Həmin tələblərə görə, büdcə hesabatları dövlət sektorunun və onun alt sektorlarının fiskal fəaliyyətinin beynəlxalq standartlara uyğun hərtərəfli icmalını əhatə etməli, maliyyə hesabatları vaxtlı-vaxtında dərc edilməli, fiskal statistika və maliyyə hesabatları mötəbər kənar müstəqil auditdən keçirilməlidir və s.
BVF-nin Məcəlləsi hökumətlərə təbii ehtiyatların kəşfiyyatı və hasilatından əldə edilən dövlət gəlirlərinin açıq və şəffaf toplanması, idarə edilməsini və ödənilməsilə bağlı ayrıca tövsiyyələr təqdim edir.
BVF və Dünya Bankı kimi mötəbər beynəlxalq maliyyə qurumlarının ortaq proqramı olan Dövlət Xərcləmələri və Maliyyə Hesabatlılığı Proqramı (PEFA) dövlət maliyyəsinin idarə edilməsinin səmərəliliyini ölçür[4]. Sistem 31 indkator və 94 parametr əsasında ölkələr üzrə büdcənin qiymətləndirməsini həyata keçirir. 12 parametr və 6 göstərici bilavasitə dövlət maliyyəsinin şəffaflığı ilə bağlıdır.
Nəhayət, dövlət maliyyəsi üzrə məlumatların açıqlığı və şəffaflığının araşdırılması sahəsində Beynəlxalq Büdcə Tərəfdaşlığının (İnternational Budget Partnership- IBP) hər 2 ildən bir hazırladığı Açıq Büdcə İndeksini xüsusi qeyd etmək lazımdır[5]. Ekspert sorğusu əsasında tərtib olunan reytinqin əsas böımələrindən biri büdcə haqqında məlumatların ictimaiyyət üçün əlçatanlığıdır.
Təqdim olunan analiz məhz beynəlxalq yanaşmalar da nəzərə alənmaqla Azərbaycanda ictimai maliyyənin şəffaflığının mövcud vəziyyətinin dəyərləndirilməsinə həsr edilib.
2. Azərbaycanda dövlət idarəetmə sistemində şəffaflıq və hesabatlılığın hüquqi çərçivələri
Azərbaycanda dövlət idarəçiliyində şəffaflıq və hesabatlılıqla bağlı tələblər müxtəlif hüquqi aktlar vasitəsilə tənzimlənir. Məsələn, dövlət büdcəsinin şəffaflığı ilə bağlı hüquqi normalar “Büdcə sistemi haqqında” Qanunla[6] tənzimlənir.Şəffaflıq tələblərinin mövcudluğu nöqteyi-nəzərindən analiz etdikdə 2 yerdə şəffaflıq sözünə rast gəlmək olur. Qanunda (19.1-ci maddə) bildirilir ki, dövlət xəzinədarlığı dövlət maliyyəsindən istifadə sahəsində şəffaflığı təmin etmək məqsədi ilə dövlət büdcəsindən maliyyələşən bütün idarə, müəssisə və təşkilatlar üzrə maliyyə əməliyyatlarının müvafiq uçot qaydalarına uyğun uçotunu aparır. Dövlət borcu və dövlət zəmanəti ilə bağlı proseslərin qanunvericiliklə müəyyən edilmiş qaydada şəffaflığının təmin edilməsi də adıçəkilən qanunun (25.6-ci maddə) tələbləri sırasındadır.
Mərkəzi Bankın fəaliyyətilə bağlı hesabatlılıq qurumun fəaliyyətini tənzimləyən ayrıca qanunla[7] tənzimlənir. “Mərkəzi Bank haqqında” Qanunun 7-ci maddəsində qeyd eilir ki, qurum öz fəaliyyətilə bağlı yalnız dövlət başçısı qarşısında hesabatlıdır. Bankın sədri ildə 2 dəfə rəhbərlik etdiyi orqanın əsas məqsəd və funksiyalarının həyata keçirilməsi barədə hesabatı, habelə “Mühasibat uçotu haqqında” Qanunun 12-1-ci maddəsinə uyğun olaraq audit rəyi ilə təsdiqlənmiş illik maliyyə hesabatını və əməliyyat büdcəsi barədə hesabatı ölkə prezidentinə təqdim etməlidir.
Neft Fondunun büdcəsilə bağlı hesabatlılıq və informasiya açıqlanması Fondun Əsasnaməsilə[8] tənzimlənir. Sənədin 4.3-cü maddəsinə görə, hər il Fondun vəsaitinin istifadə edilməsinin təsdiq olunmuş istiqamətləri haqqında məlumat və eləcə də onun faktiki istifadəsi barədə illik hesabat mətbuatda dərc edilir. Eyni zamanda, 5.3-cü maddəyə görə, Fondun illik maliyyə hesabatları auditor rəyi ilə birlikdə hesabat dövrü başa çatdıqdan sonra növbəti ilin iyun ayının 30-dan gec olmayaraq internet səhifəsində və dövri mətbu nəşrdə dərc olunmalıdır.
Neft Fondundan fərqli olaraq digər büdcədənkənar fondların hesabatlılıq və məlumat açıqlığı ilə bağlı tələbləri yetərincə dəqiq müəyyən edilməyib və yayğındır. Məsələn, Dövlət Sosial Müdafiə Fondu ilə bağlı Nizamnamədə[9] Fondun büdcəsinə dair məlumatların açıqlanması üçün hüquqi çərçiəvlər və tələbər əks olunmayıb. Amma sənəddə qeyd edilir ki, bütün publik hüquqi şəxslər kimi Fondun da hesabatlılığı “Mühasibat uçotu haqqında” Qanunla[10] tənzimlənir. Buqanunun 12-1.ci maddəsində isə qeyd edilir ki, publik hüquqi şəxslərin maliyyə hesabatları, Maliyyə Hesabatlarının Beynəlxalq Standartlarına uyğun şəkildə tərtib olunmalı, illik maliyyə hesabatları auditor rəyi ilə birlikdə özlərinin rəsmi internet səhifələrində (yaxud mətbu orqanlarda) dərc edilməlidir.
Oxşar vəziyyət İcbari Tibbi Sığota Fonduna da aid edilə bilər. Fondun sərəncamvericisi olan İcbari Tibbi Sığorta Agentliyinin Nizamnaməsinə[11] görə, qurum illik maliyyə hesabatlarını ictimailəşdirməlidir.
Nəhayət, ictimai əhəmiyyətli bütün qurumların, eləcə də büdcə təşkilatlarının, dövlət şirkətlərinin və dövlət adına yaradılan bütün hüquqi şəxslərin informasiya açıqlığı ilə bağlı çərçivə “İnformasiya əldə etmək haqqında” Qanunla[12] tənzimlənir. Qanunun 29-cu maddəsi açıqlanması tələb olunan ictimai əhəmiyyətli məlumatların siyahısını müəyyən edir. Bu siyahıya büdcə proqnozları, dövlət orqanlarının və bələdiyyələrin ştat cədvəlləri, dövlət orqanlarının, bələdiyyələrin, ictimai funksiyaları yerinə yetirən hüquqi şəxslərin (o cümlədən publik hüquqi şəxslərin) fəaliyyətinə dair hesabatlar, onların gəlirləri və xərcləri barədə məlumatlar, dövlət büdcəsinin və icmal büdcənin icrası barədə hesabatlar, dövlət və bələdiyyə müəssisələrində qüvvədə olan əmək haqqı dərəcələri, əməyin ödənilməsinə dair təlimatlar, habelə əlavə haqların ödənilməsi qaydaları və xüsusi güzəştlər barədə məlumatlar və s. daxildir.
Şübhəsiz ki, şəffaflıq və informasiya açıqlığı ilə bağlı hüquqi normaların mükəməl və qüsursuz olması çox önəmlidir. Amma hüquqi bazanın təkmil olması qədər onun təcrübədə tətbiqi də eyni dərəcədə əhəmiyyətlidir. Bu baxımdan aşağıda həm hüquqi bazada olan, həm də tətbiq zamanı qarşıya çıxan əsas problemlərə diqqət yetirilir.
3. İctimai maliyyə sistemində şəffaflıqla bağlı əsas problemlər
Şəffaflıq tələblərinin mövcudluğu nöqteyi-nəzərdən analiz etdikdə 2 yerdə şəffaflıq sözünə rast gəlmək olur. Qanunun 19.1.-ci maddəsində qeyd edilir ki, dövlət xəzinədarlığı dövlət maliyyəsindən istifadə sahəsində şəffaflığı təmin etmək məqsədi ilə dövlət büdcəsindən maliyyələşən bütün idarə, müəssisə və təşkilatlar üzrə maliyyə əməliyyatlarının müvafiq uçot qaydalarına uyğun uçotunu aparır. Qanunun 25.6.-ci maddəsinə görə isə dövlət borcu və dövlət zəmanəti ilə bağlı proseslərin qanunvericiliklə müəyyən edilmiş qaydada şəffaflığı təmin edilir. Büdcə şəffaflığının vacib şərtlərindən biri büdcə məlumatlarının açıqlığıdır. Büdcə sistemi haqqında Qanunda şəffaflığa dair tələblər, o cümlədən məlumatların açıqlanması tələbləri olsa da, bu, bütün büdcə prosesini əhatə etmir. Büdcə prosesini əhatə edən 4 mərhələnin (büdcənin tərtibi, büdcənin müzakirəsi, büdcənin qəbulu, büdcənin icrası) 1-ci mərhələsinə dair qanunvericilikdə məlumatların açıqlanmasını nəzərdə tutan tələblər mövcud deyil. Qanunun 11-ci maddəsinə görə, dövlət büdcəsi layihəsinin tərtibi prosesi növbəti büdcə ilinə 11 ay qalmış, yəni yanvar ayında başlanır və büdcə layihəsinin Milli Məclisə təqdim edildiyi günədək olan dövrü əhatə edir. Qanunun 11.16-cı maddəsinə əsasən, dövlət büdcəsi layihəsi digər sənədlərlə birlikdə sentyabr ayının 25-dək ölkə Prezidentinə təqdim edilməlidir. Prezident də öz növbəsində büdcə layihəsini oktyabr ayının 15-dən gec olmayaraq parlamentin müzakirəsinə təqdim edir.
Büdcə şəffaflığı büdcə prosesində ictimai iştirakçılığın əsas şərti olmaqla yanaşı korrupsiya ilə mübarizə və ictimai vəsaitlərin effektiv istifadəsi üçün ən mühüm mexanizm hesab edilir. Büdcə şəffaflığına zəruri məlumatların (proqnoz və icra edilmiş) vaxtlı-vaxtında və müfəssəl şəkildə açıqlanması ilə nail olmaq mümkündür.
Azərbaycanda büdcə şəffaflığının aktuallığı xüsusilə də, böyük neft pullarının gəlişi ilə (2005-ci ildən etibarən) artmağa başladı. Azərbaycanda büdcə şəffaflığı məsələsi daim aktual olub. Neft gəlirləri hesabına dövlət büdcəsinin xərcləmələrinin sürətlə böyüməsi, nəhəng məbləğlərlə ifadə olunan çoxsaylı infrastruktur layihələrinin icra edilməsi vətəndaş cəmiyyətinin şəffaflıq təşəbbüslərinin daha da artması ilə müşayət olunmağa başladı. Lakin bu təşəbbüslər büdcə informasiyalarının açıqlığı sahəsində müəyyən irəliləyişlər yaratsa da, cəmiyyətin büdcədə iştirakçılığına hər hansı töhfə verə bilmədi. Halbuki beynəlxalq təşkilatların yanaşmasına görə, büdcə şəffaflığının ilkin şərti ictimaiyyətin büdcə prosesində iştirakıdır və Azərbaycanda büdcə şəffaflığının ən zəif həlqəsi də məhz ictimai iştirakçılıqdır. Məsələn, Açıq Büdcə İndeksində[13] qiymətləndirilən ictimai iştirakçılıq komponentinə görə, Azərbaycan ən son (2021-ci il) qiymətləndirmədə 100 mümkün baldan cəmisi 9 bal toplayaraq ən aşağı iştirakçılıq olan ölkələr siyahısında yer alıb. “Büdcə sistemi haqqında Qanun”da vətəndaş cəmiyyətinin iştirakını dəstəkləyəcək hər hansı müddəa yoxdur.
Büdcə məlumatlarının açıqlıq və ictimai əlçatanlıq səviyyəsinə gəldikdə, bu sahədə vəziyyəti daha aydın görmək üçün sadəcə olaraq ən peşəkar təşkilatların belə əldə edə bilmədiyi, dövlət sirri kimi qapalı saxlanılan büdcə informasiyalarının siyahısına baxmaq kifayətdir. Doğrudur, son illər Maliyyə Nazirliyinin saytında onlayn qaydada cəmiyyətə təqdim edilən məlumat və göstəricilərin sayı xeyli artıb. Məsələn, qurum dövlət və icmal büdcələrinin ilkin göstəricilərinə dair açıqlamanı, ortamüddətli dövr üzrə makroiqtisadi hədəf və proqnozları, növbəti il və sonrakı üç il üzrə büdcə siyasəti və növbəti il üzrə dövlət və icmal büdcələrin proqnozunu, dövlət büdcəsi xərclərinin funksional və iqtisadi təsnifat üzrə bölgüsünü, vergi və qeyri-vergi gəlirlərinin proqnoz göstəricilərini, dövlət borcu və şərti öhdəliklərlə bağlı göstəriciləri yayımlayır. Ancaq parlament müzakirəsinə təqdim edilən böyük həcmli çap formatında nəşrlər, həmin nəşrlərdə əks olunan məlumatların əhəmiyyətli hissəsi açıq informasiyaların içərisində yoxdur. İctimaiyyət üçün əlçatan olmayan məlumatların müəyyən bir hissəsini nümunə olaraq aşağıda təqdim olunan siyahıdan görmək mümkündür:
- Beynəlxalq tədbirlərin və fəaliyyətlərin təşkili üzrə xərclərn detalları açıqlanmır. Məsələn, ayrı-ayrı öıkələr üzrə səfirlik və diplomatik təmsilçiliklərin məbləği hətta parlamentə təqdim olunan büdcə zərfində də əks etdirilmir;
- Büdcələrarası transfertlər barədə detallı məlumatlar yoxdur. Ümumi dövlət xidmətləri funksional bölməsində dövlət büdcəsində yerli özünüidarə qurumları üçün hər il məqsədli və məqsədsiz maliyyə yardımları ayrılır. Dövlət büdcəsindən bələdiyyələrə verilən məqsədsiz maliyyə yardımının (dotasiyaların) həcmi göstərilir, lakin hər bir bələdiyyə üzrə bu məbləği tapmaq mümkün deyil. Yaxud məqsədli maliyyə yardımının (subvensiyanın) həcmi açıqlanır, lakin layihələr və bələdiyyələr üzrə məbləğ qapalı saxlanılır. Halbuki bu cür şəffaflıq bələdiyyələrə maliyyə yardımlarının nə dərəcədə qanunda nəzərdə tutulan meyarlara uyğun ayrıldığını ictimai monitorinq etməyə imkan verər.
- İnvestisiya xərclərinin qurumlar və layihələr üzrə bölgüsü açıqlanmır. Halbuki hər il dövlət büdcəsinin az qala dörddə biri məhz investisiya layihələrinin maliyələşdirilməsinə yönəldilir. 2017-ci ilə qədər investisiya xərclərinin bölgüsü Nazirlər Kabinetinin qərarı ilə tənzimlənirdi və büdcə ilinin əvvəli həmin siyahı təsdiqlənərək məhdud sayda dövlət qurumlarına göndərilirdi. Həmin dövrdə vətəndaş cəmiyyəti təmsilçiləri investisiya layihələrinin siyahısını və hər bir layihə üzrə məbləğə dair məlumatları müəyyən kanallar vasitəsilə əldə edə bilirdi. 2018-ci ildən başlayaraq bölgü səlahiyyəti ölkə prezidentinə keçdikdən sonra bir siyahını əldə etmək mümkünsüz olub.
- Şəhər və rayonlara ayrılan vəsaitlərin funksional istiqamətlər üzrə bölgüsü açıqlanmır. Belə ki, hər il qəbul edilən büdcə qanununda ölkənin şəhər və rayonlarına ayrılan vəsaitin ümumi məbləği barədə məlumat verilir. Lakin ayrıca götürülmüş hər inzibati vahid üzrə xərclərin funksional bölgüsü (təhsil, səhiyyə, kənd təsərrügatı, sosial müdafi və s.) barədə göstəricilər yayımlanmır.
- İllik büdcə qanunlarında inzibati vahidlər (şəhər və rayonlar) üzrə yerli gəlirlərin məbləği barədə məlumat açıqlansa da, gəlirlərin tədiyə növləri üzrə məbləğinin bölgüsü barədə məlumatlar olmur. Məsələn, ölkə üzrə mənfəət və gəılir vergisi, ƏDV və aksizlər hesabına toplanan büdcə gəlirlərinin hər bir rayon və şəhər üzrə məbləği qapalı büdcə məlumatları sırasındadır.
- Dövlət proqramlarında və strategiyalarında konkret fəaliyyətlər üzrə büdcədən ayrılan xərclər ümumi göstərilir. Son illər qəbul edilmiş sənədlərdən biri olan 2022-2026-cı illər üzrə sosial- iqtisadi inkişaf Strategiyasına bütün bölmələrdə xərc ayrılıb, amma konkret olaraq həmin Strategiyada əks olunan hansı hədəfə və fəaliyyətə ayrıldığı göstərilməyib.
- Dövlət büdcəsi gəlirlərinin sahəvi və mülkiyyət növləri üzrə strukturu verilmir. Dövlət büdcəsinin gəlirlərini təmin edən vəsaitlərin mənbələr və tədiyə növləri üzrə bölgüsü verilsə də, onların sahəvi strukturu açıqlanmır. Yəni yığılan vergilərin sahələr (sənaye, tikinti, ticarət, xidmət və s.) üzrə bölgüsü ictimaiyyətdən gizli saxlanır. Eyni zamanda gəlirlərin dövlət və özəl sektoruna düşən bölgüsü açıqlanmır. Özəl və dövlət sektoru üzrə tədiyə növlərinin bölgüsü Dövlət Sosial Sığorta Fondu, İşsizlik Fondu və Tibbi Sığorta Fondu üzrə də dərc edilmir. Bundan başqa, Dövlət Sosial Müdafiə Fondundan ayrılan vəsaitlərin yalnız ümumi məbləği açıqlanır. Dövlət Sosial Müdafiə Fondundan ayrılan pensiya xərcləri barədə ümumi məlumat olsa da, həmin vəsaitin yaşa, əlilliyə və ailə başçısını itirməyə görə bölgüsü verilmir.
- Dövlət büdcəsindən ali təhsil müəssisələrinin maliyyələşdirilməsinə ayrılan vəsaitlərin bölgüsü açıqlanmır. Son illər hökumət ali təhsil xərcləri çərçivəsində dövlət sifarişilə oxuyan tələbələrin maliyyələşdirilməsi üçün hər il büdcədən təxminən 250-300 milyon manat həcmində vəsait ayırıb. Ancaq konkret olaraq bu istiqamət üzrə vəsait alan hər bir ali məktəbə çatan məbləğ ictimaiyyət üçün əlçatan məlumat deyil.
Yeri gəlmişkən, dövlət universitetlərinin istər dövlət büdcəsindən aldığı, istərsə də ödənişli təhsil hesabına əldə etdiyi vəsaitlər ictimai maliyyənin bir elementidir və bütövlükdə universitet büdcəslərinin xərclənməsi barədə məlumatlar cəmiyyət üçün detallı şəkildə açıqlanmalıdır. Lakin bu günə qədər öz maliyyə hesabatlarını geniş, bütün xərclərin detallı şəkildə əks olunduğu formatda yayımlayan tək bir universitet nümunəsi yoxdur. Məsələn, vətəndaşlar ixtiyari bir dövlət universitetinin ümumi büdcə gəlirlərinin nə qədər olduğu, həmin məbləğin hansı hissəsinin büdcədən, hansı hissəsinin ödənişli təhsildən, hansı hissəsinin sifarişli tədqiqat və qrantlardan formalaşdığı barədə elementar təsəvvürə malik deyillər. Yaxud bu vəsaitlərin hansı hissəsi əmək ödənişinə, hansı hissəsi təqaüdlərə, hansı hissəsi tədqiqat fəaliyyətinə, hansı hissəsi təmir-tikinti layihələrin xərclənir, bu da tamamilə qapalı saxlanılır.
Hər nə qədər “təsərrüfat hesablı fəaliyyət”, “publik hüquqi şəxs statusu” kimi anlayışlar hüuqi əsas kimi ortaya atılsa da, dövlət şirkətlərinin sərəncamında olan vəsaitlər ictimai vəsait kateqoriyasına aiddir və onların bütün maliyyə fəaliyyəti (əldə etdiyi gəlirlər, xərcləmələri) tamamilə şəffaf, cəmiyyət üçün açıq olamalıdır. Doğrudur, son bir neçə ildə bir sıra iri dövlət şirkətlərinin beynəlxalq maliyyə uçotu standartlarının tətbiqi istiqamətində addımlar atması və bu standartların tələblərin uyğun olaraq illik maliyyə hesabatlarını, eləcə də audit rəylərini çap etməsi təcrübəsi artıb. Lakin şirkətlərin əməliyyat və sərmayə büdcələri, xarici iqtisadi fəaliyyətləri, satınalmaları ilə bağlı qapalı saxlanan böyük həcmdə məlumat axınının olması da diqqətdən yayınmır. Məsələn, real mənzərəni görmək üçün ölkənin ən böyük dövlət şirkəti kimi SOCAR-ın fəaliyyətinin nəticələrilə bağlı cəmiyyət üçün əlçatan olmayan və ya məhdud çıxışın olduğu bəzi məlumatlatlalara diqqət yetirmək kifayətdir. Məsələnhasilatın pay bölgüsü sazişləri çərçivəsində SOCAR-a çatan xam neftin həcmi, hər bir ölkə üzrə il ərzində qoyulmuş investisiyaların məbləği, ölkələr üzrə vergi ödəndikdən sonra xalis mənfəətin məbləği, eləcə də ölkəyə repatriasiya edilmiş mənfəətin məbləği, xarici hesablarda saxlanan sərbəst pul vəsaitlərinin ölkələr üzrə məbləği, konkret məhsul çeşidi üzrə neft və neft-kimya emalı məhsullarının ixrac həcmi (natural ifadədə) və ixrac dəyəri, SOCAR-a məxsus ixrac olunan xam neftin və təbii qazın həcmi (natural ifadədə) və ixrac dəyəri, alınmış xarici borcların fəaliyyət göstərilən ölkələr üzrə həcmi barədə informasiyalara ictimiayyət üçün açıq olan hesabatlarda rast gəlmək mümkün deyil.
SOCAR-ın satıanlamaları ilə bağlı məlumatların açıqlığı sahəsində də ciddi problemlər var. Məsələn, şirkətin satınalma elanlarının, eləcə də satınalma müqavilələrinin, bu müqavilələr üzə qalib şirkətlərin çox az hissəsi barədə internet üzərindən məlumatlar yayılır. Yalnız açıq tender üsulu ilə keçirilən elanların hamısı, bu üsulla qalibi elan olunan müqavilələrin və qalib şirkətlərin isə çox az hissəsi barədə internetdə məlumatlar paylaşılır.
İctimai maliyyənin şəffaflığının təmin edilməsində Dövlət Neft Fondunun (ARDNF) hesabatlılığı xüsusi rol oynayır. Çünki iqtisadiyyatda formalaşan ictimai maliyyənin əhəmiyyətli bir hissəsi məhz bu fondun payına düşür. ARDNF ümumən fəaliyyətinin nəticələrilə bağlı geniş hesabatlılığı olan bir təsisatdır. Həm büdcənin icrası, həm də investisiya fəaliyyətinin nəticələrilə bağlı rüblük və illik hesabatlarını açıqlayır. Bununla belə, müxtəlif vaxtlarda şəffaflıq sahəsində göstərdiyi nəticələrə görə təltiflər alan bir qurumun hesabatlılığının da məhz bu sahədə nümunə olan bəzi xarici fondlara (məsələn, Norveçin anoloji resurs fondu) uyğunlaşdırılması zəruridir. Bu baxımdan ARDNF-nin investisiya fəaliyyətinin nəticələrilə bağlı açıqlamadığı bəzi məlumatları hesabatlara daxil etməsi şəffaflıq və informasiya açıqlığı baxımından çox önəmlidir. Məsələn, Fondun sərmayə qoyduğu hər bir region (Avropa, Şimali Amerika, Asiya və s.) üzrə səhm, sabit gəlirli aktivlər və daşınmaz əmlak portfeli, hər bir region üzrə sabit gəlirli aktivlərin valyuta, kredit reytinqinə və müddətinə görə strukturu, ayrılıqda regionlar üzrə sabit gəlirli aktivlərin hər bir növü (suveren və korporativ istiqrazlar, depozitlər və s.) üzrə əldə olunan gəlirlər və hər bir altportfel üzrə gəlirlilik səviyyəsi, barədə məlumatlar təqdim olunmalıdır, ARDNF-nin özünün idarə etdiyi və xarici menecerlərin idarəçiliyinə verdiyi sabit gəlirli aktivlərin həcmi və müqayisəli şəkildə onların gəlirliliyi, hər bir region səhm portfelinin valyuta strukturu, Fondun yatırım etdiyi hər səhm indeksi üzrə həcmi, hər bir indeks üzrə gəlirlilik səviyyəsi, məzənnə dəyişikliyindən büdcədənkənar itkilərinin hər bir aktiv və valyuta növü üzrə həcmi və s. barədə informasiyalar ictimaiyyət üçün açıqlanan informasiyalar içərisində yoxdur.
Mərkəzi Bankın da ictimai əhəmiyyətli qurum kimi fəaliyyətinin açıqlığı ictimai vəsaitlərin şəffaflığı baxımından vacibdir. Bank ildə bir dəfə özünün maliyyə hesabatını açıqlayır. Əvvəla, bu hesabatlılığın dövriliyinin artırılması, xüsusən də akitv və passivlərdə baş verən dəyişikliklər barədə rüblük hesabatların hazırlanması məqsədəuyğundur. Digər tərəfdən isə Mərkəzi Bank öz xarici ehtiyatlarının idarə edilməsilə bağlı ayrıca və təfsilatlı hesabat hazırlaya bilər. Bu hesabatın hazırlanmasında ARDNF-nin təcrübəsində istifadə etməklə ehtiyatların yatırıldığı hər bir aktiv üzrə gəlirlik məlumat açılana bilər. Yaxud Bank öz maliyyə hesabatında dünyanın regionları üzrə aktivlərin ümumi həcmi barədə məlumat verir, amma ayrıca götürülmüş hər bir aktivin regionlar üzrə bölgüsünə dair informasiyalar hesabata daxil edilmir.
Dövlət maliyyəsinin şəffaflığının təmin edilməsində həlledici rol ali audit orqanı olan Hesablama Palatasına məxsusdur. Qurumun dövlət sektorunda apardığı audit yoxlamalarının nəticələri nə dərəcədə geniş və hərtəfərli ictimaiyyət üçün açıqlanarsa, ictimai maliyyə üzərində vətəndaş cəmiyyətinin nəzarət imkanı da bir o qədər geniş olar. Məsələn, bu sahədə ən uğurlu təcrübə kimi Türkiyənin ali audit qurumunun fəaliyyətidir. Bu orqan istisnasız olaraq bütün dövlət idarə və şirkətlərində apardığı yoxlamaların nəticələrini cəmiyyətə açıqlayır. Qurumun saytında xüsüsi bölmədə[15] yerləşdirilən müvafiq hesabatlar hər kəs üçün əlçatandır. Azərbaycan Hesablama Palatasının təcrübəsində isə audit hesabatlarının tam həcmdə ictimailəşdirilməsi təcrübəsi ümumiyyətlə yoxdur. Hesablama Palatası 3 formada özünün maliyyə nəzarət fəaliyyətinin nəticələrilə bağlı məlumatları ictimailəşdirir: özünün rəsmi internet saytında “Auditlər” bölməsində[16] audit fəaliyyətinin nəticələrinə dair məlumatlar açıqlayır. Lakin həmin məlumatlar qısa press-relizlər formasında olur, audit hesabtlarının tam mətni saytda yerləşdirilmir. Auditlərinn nəticəsi ilə bağlı Hesablama Palatasının illik və yarımillik hesabatlarında daha geniş məlumatlar verilir. Bu məlumatları qurumun hesabatlar bölməsində[17] yerləşdirilən müvafiq materiallardan götürmək mümkündür. Hesablama Palatasının saytında yayılan “Dövlət auditi” elektron jurnalında[18] maliyyə nəzarəti tədbirlərilə bağlı həm geniş rəsmi məlumatlar, həm də Palata mütəxəssislərinin analitik yazıları yayımlanır. Jurnal hər rübdə bir dəfə olmaqla il ərzində 4 dəfə hazırlanır.
4. Məmurların davranışının idarəetmə şəffaflığına təsirləri
Heç şübhəsiz ki, ictimai maliyyənin şəffaflığının təmin edilməsində ən mühüm amillərdən biri müvafiq institutların və hüquqi normaların formalaşdırılmasıdır. Lakin bu cür institut və normalar həmçinin məmurların, eləcə də dövlət şirkətlərindəki idarəçilərin də şəffaf və hesabatlı davranışının formalaşmasını təmin etməlidir. Bunun üçün ilk növbədə vəzifəli şəxslərin hamsının öz gəlir və əmlakını ictimaiyyətə bəyan etmə mexanizmi işlək vəziyyətə gətirilməlidir. Azərbaycanda bu sahədə qanunvericilik[19] hələ 2005-ci ildə qəbul edilsə də, 18 il ərzində bu mexanizmi işlək hala gətirmək mümkün olmayıb və ya bunun üçün yetərli siyasi iradə nümayiş etdirilməyib. “Vəzifəli şəxslər tərəfindən maliyyə xarakterli məlumatların təqdim edilməsi Qaydalarının təsdiq edilməsi haqqında” Qanuna görə, rəsmi şəxslər öz gəlir və sərvətləri barədə məlumatları ildə bir dəfə müvafiq dövlət orqanlarına təqdim etməlidirlər. Problem ondadır ki, bu qanun hətta işlək olsaydı belə, sənəd zəruri məlumatların ictimaiyyət üçün açıqlanması tələbini nəzərdə tutmur. Aydındır ki, cəmiyyət vəzifəli şəxslərin sərvət və gəlirləri barədə etibarlı məlumatlara çıxış əldə etmədikcə, ictimaiyyətin gücü ilə korrupsiyaya qarşı mübarizənin və dövlət idarəetməsində şəffaflığın təmin edilməsi də mümkün ola bilməz. Üstəlik, bəyannamə sistemi institusional və hüquqi mexanizm olaraq işləmədiyi halda, vəzifəli şəxslərin kağız üzərindəki gəlirləri və yaşayışının real dəyərləri arasında yaranan kəskin fərqə, həddən artıq zənginləşməyə görə hüquqi addımların atılması da mümkün olmur. Məsələn, illik qazancı 25-30 min manatı ötməyən məmurun, ailə üzvlərinin bir neçə 100 min manat dəyərində bahalı daşınmaz və daşınar əmlaka sahib olması ölkədə hər hansı hüquqi nəticələr doğurmur. Köklü səbəblərdən biri məhz bəyannamə mexanizminin hüquqi normaya çevrilməməsidir.
Bəyannamə sistemilə bağlı sənədin işlək olmaması azmış kimi hökumət son illər ali ranqlı dövlət məmurlarının hətta dövlət büdcəsindən aldığı rəsmi maaşlarını da ictimaiyyətdən gizlətməyə başlayıb. Bununla bağlı vətəndaş cəmiyyəti ekspertləri sosial şəbəkələrdə etiraz[20] bildirdikdən, belə təcrübənin informasiyanın açıqlanması ilə qanunvericiliyə[21] zidd olduğunu bəyan etdikdən sonra müstəqil medianın da problemə diqqəti artdı. Bunun ardınca BBC radiosunun Bakı bürosunun jurnalistləri gizlədilən məmur maaşları ilə bağlı geniş araşdırma[22] apararaq cəmiyyəti məlumatlandırmağa nail oldular. İş ondadır ki, məmur maaşları ilə bağlı 2004-2022-ci illərdə bir neçə dəfə hüquqi aktlar qəbul edilib və bütün bu sənədələrin tam mətni cəmiyyət üçün açıq olub. Məsələn, ən geniş sənəd ölkə prezidentinin 9 iyul 2008-ci il tarixli, 2934 saylı sərəncamı[23] ilə təsdiqlənmişdi və sənədin ictimaiyyət üçün açıq mətnində ali ranqlı bütün məmurların aylıq vəzifə maaşlarının məbləğini hər kəs görə bilirdi. 2018-ci ilədək adıçəkilən sənəddə dəyişikliklər aparılsa da, vəzifə maaşlarının məbləği heç vaxt ictimaiyyətdən gizlədilmirdi. Lakin ölkə prezidentinin 13 mart 2018-ci il tarixli, 3787 saylı sərəncamı ilə təsdiqlənən sərəncamın[24] mətninə ilk dəfə “əlavələr dərc edilmir” qeydi əlavə olundu və vəzifə maaşlarının məbləği sənəddən yığışdırıldı. İctimai maliyyə hesabına ödənən rəsmi maaşları cəmiyyətdən gizlədilən məmurlarda büdcə vəsaitlərinin xərclənməsində şəffaf davranış düşüncəsinin zəifləməsi qaçılmazdır.
Oxşar vəziyyət kommersiya sirrilə bağlı qanunvericiliyin[25] son 10 ildə biznes subyektlərinin təsisçilərinin adlarının ictimailəşdirilməsinə gətirdiyi məhdudiyyətdir. Bəs bu məhdudiyyətin korrupsiya risklərilə bağlı hansı əlaqəsi var? Problem ondadır ki, təcrübədə ali ranqlı məmurların öz yaxınlarının, bəzi hallarda hətta ailə üzvlərinin adına təsis etdikləri biznes subyektləri onların sərəncam verdiyi büdcə vəsaitləri hesabına reallaşdırılan satınalmalarda təchizatçı kimi çıxış edir. Bu isə “Dövlət satıanalmaları haqqında” Qanunun[26] maraqların ziddiyətilə bağlı müddəlarına (maddə 13) ziddir. Bütün özəl biznes vahidlərinin təsisçilərinin reyestri vətəndaş cəmiyyəti üçün açıq olmalıdır ki, ictimai maliyyənin xərclənməsində korrupsiya riskləri, məmurların qanunsuz varlanaması üzərində ictimai nəzarəti təmin etmək mümkün olsun.
5. Analizin əsas nəticələri
İctimai vəsaitlərin səmərəli, qənaətli və şəffaf xərclənmədiyi ölkələrdə vətəndaşların yüksək rifahının, gəlirlərin ədalətli bölgüsünün təmin edilməsi imkansız hala gəlir. Məmurların qanunsuz zənginləşməsi müəyyən mərhələdən sonra kiçik bir qrupun əlində cəmləşən nəhəng resurslar hesabına iqtisadiyyatın da tamamilə inhisarlaşmasına gətirib çıxarır. Bu baxımdan Azərbaycan kimi təbii resurslar hesabına nəhəng gəlirlər əldə edən ölkələr üçün şəffaflıq təşəbbüslərinin əhəmiyyəti daha vacibdir.
Beləliklə, təqdim olunan analiz Azərbaycanda ictimai maliyyənin şəffaflığı sahəsində ən mühüm problemlər kimi aşağadakıları ortaya çıxardı:
- Büdcə proseslərində ictimai iştirakçılıq yoxdur, hətta büdcənin parlament müzakirlərində az sayda peşəkar vətəndaş cəmiyyəti ekspertlərinin iştirakına şərait yaradılmır;
- Çoxlu sayda büdcə məlumatları ictimaiyyət üçün qapalıdır. Hətta ayrı-ayrı bölgələrdə yaşayan insanlar yaşadıqları ərazidə təhsilin, səhiyyənin, infrastrukturun və sosial müdafiənin təşkili üçün xərclənən vəsaitlərin məbləği barədə ən zəruri məlumatları belə əldə edə bilmirlər;
- Dövlət universitetlərinin büdcəsi cəmiyyət üçün qapalıdır;
- Dövlət şirkətlərinin investisiya layihələrinin dəyəri barədə məlumatlar cəmiyyətə açıqlanmır;
- Mərkəzi Bankın xarici ehtiyatlarının idarə edilməsi (investisiya fəaliyyətinin nəticələri) ilə bağlı geniş və təfsilatlı hesabatlılıq mövcud deyil;
- Hesablama Palatasının ictimai maliyyə ilə bağlı hazırladığı audit hesabatlarının tam mətni ictimaiyyət üçün qapalıdır;
- Dövlət vəsaitlərinin şəffaflığına məsul olan ali ranqlı məmurları özlərinin gəlir və sərvətlərinin cəmiyyətə açıqlanması üçün mexanizmlər mövcud deyil, hətta onların aylıq məvaciblərinin məbləği ictimaiyyət üçün qapalı saxlanılır.
NHMT İB ekspert qrupu
